KAMU YÖNETİMİ REFORMU KAPSAMINDA “KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU” TASARISININ DEĞERLENDİRİLMESİ

“Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma” konusu ülkemizde yıllardır tartışılmaktadır. Bu konuda geçmiş yıllarda kapsamlı araştırmalar yapıldığı ve projeler geliştirildiği de bilinmektedir. Bu güne kadar yapılan çalışmalardan da anlaşılacağı üzere kamuda çağın şartlarına uygun olarak yeniden yapılanma ihtiyacı vardır ve bu ihtiyaç günümüzde artarak devam etmektedir.

Ülkemiz 1991-2002 dönemini koalisyonlarla geçirmiştir. Genel olarak koalisyon dönemlerinde mali konulardaki zorunlu düzenlemeler dışında reform niteliğinde düzenleme yapılması mümkün olmamaktadır. 3 Kasım 2002 seçimlerinden sonra bir partinin TBMM’de çoğunluğunu elde ederek tek başına iktidar olması, reform niteliğinde olan ve geçmişten beri tartışılan, çözüm beklenen konularda somut adımlar atılması imkanını da beraberinde getirmiştir.

58. T.C. Hükümetinin göreve başlamasıyla birlikte; ülkemizin karşı karşıya kaldığı ekonomik krizler sonrasında, halkımızın yaşadığı ağır ekonomik ve sosyal sorunların hızla aşılması, sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluşturulması amacıyla, Hükümet Programıyla da uyumlu olan ve kamuoyuna ana başlıkları itibariyle sunulan Acil Eylem Planının (AEP) uygulamaya konulması Bakanlar Kurulunca kararlaştırılmıştır.

Acil Eylem Planı kapsamında; Kamu Yönetimi Reformu, Ekonomik Dönüşüm Programı, Demokratikleşme ve Hukuk Reformu ve Sosyal Politikalar başlıkları altında toplam (205) faaliyet belirlenmiştir. Kamu Yönetimi Reformu Kapsamındaki faaliyetlerden (28) tanesi Merkezi İdare Reformu, (9) tanesi Yerel Yönetimler Reformu, (1) tanesi Devlet Personel Rejimi Reformu, (7) tanesi de Yolsuzlukla Mücadele başlıkları altında tanımlanmıştır.

Acil Eylem Planında, Kamu Yönetimi Reformu kapsamında yapılması planlanan faaliyetlerden en önemlisi ve başlangıcı da kuşkusuz ki kamu yönetimine ilişkin temel esasların düzenlenmesine ilişkin bir çerçeve Kanunun çıkartılması olarak belirlenmiştir. Bu amaçla Başbakanlığın koordinatörlüğünde Kamu Yönetimi Temel Kanunu Çalışma Grubu oluşturulmuş ve bu grubun aylar süren çalışmaları sonucunda “KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU” Taslağı hazırlanmış, çeşitli platformlarda tartışılmış, Bakanlar Kurulunda da görüşülerek imzaya açılmış ve Tasarı olarak TBMM’ne sevk edilmiştir. (03.11.2003)

Bu çalışmada, kamu yönetiminde önemli değişiklikler yapan Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ayrıntılı olarak değerlendirilmek suretiyle; ilgililerin bilgi edinmesi, henüz kanunlaşmamış olan tasarı üzerinde TBMM Komisyonlarında ve Genel Kurulunda getirilen eleştiriler doğrultusunda düzenleme ve değişiklik yapılmasına vesile olunması, taşrada görev yapan mülki idare amirlerini doğrudan ilgilendiren böylesine önemli bir tasarı konusunda mülki idare amiri olan bir kişinin bakış açısının kamuoyuyla paylaşılması amaçlanmıştır.

Aşağıda; öncelikle Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı kısaca ele alınarak içeriği anlatılmış, daha sonra mevcut yapıya göre getirilmek istenen önemli değişikliklere yer verilmiş, son olarak da tasarıda yer alan ve düzeltilmesinde yarar görülen hususlar maddeler halinde sıralanmıştır.

A. KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU (KYTK)

TASARISININ İÇERİĞİ:

Tasarının Amacı ve Sistematiği:

Amaç; katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezi idare ile mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi; merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları düzenlemek olarak belirlenmiştir.

Tasarının sistematiği aşağıdaki şekilde oluşturulmuştur:

Birinci Kısım…….: Kamu Yönetiminin Amaç, İlke ve Görevleri,

İkinci Kısım………: Merkezi İdarenin Teşkilatlanmasına İlişkin

Esas ve Usuller,

Üçüncü Kısım…..: Kamu Yönetiminde Denetim,

Dördüncü Kısım.: Çeşitli ve Geçici Hükümler,

Birinci Kısımda; Amaç,Kapsam,Tanımlar ve Temel İlkeler ile Merkezi ve Mahalli İdarelerin Yetki, Görev ve Sorumlulukları başlıkları altında iki bölüm, İkinci Kısımda; Merkezi İdarenin Teşkilatlanması, Danışma Birimlerinin Görev ve Yetkileri, Yardımcı Hizmet Birimlerinin Görev ve Yetkileri başlıkları altında üç bölüm, Dördüncü Kısımda; Çeşitli Hükümler ve Geçici Hükümler başlığı altında iki bölüm bulunmaktadır. Bu çalışmada değerlendirmeye esas aldığımız taslak toplam (50) maddeden oluşmaktadır.

Tasarıya Göre Merkezi İdarenin Görev ve Yetkileri:

Adalet, savunma, güvenlik, istihbarat, dış ilişkiler ve dış politika, maliye, hazine, dış ticaret, gümrük hizmetleri ile piyasalara ilişkin düzenlemeler yapılması, ulusal ve bölgesel düzeyde her tür plan hazırlanması, program ve projeler geliştirilmesi, milli eğitimde eğitim ve öğretim birliğinin sağlanması, müfredatın belirlenme ve geliştirilmesi, diyanet, sosyal güvenlik, tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlık, ulusal düzeyde yapılması gereken acil durum yönetimi ve sivil savunma, vakıflara yönelik görev ve hizmetler, mahalli idarelere teknik ve mali yardımda bulunma, rehberlik yapma ve eğitim desteği sağlama, kanunlarla münhasıran merkezi idare tarafından yerine getirilmesi öngörülen diğer ulusal ve bölgesel nitelikli görev ve hizmetler merkezi idarenin görev alanı içerisinde sayılmıştır.

Mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetlerin mahalli idareler tarafından yürütülmesi öngörülmüştür.

Tasarıya Göre Merkezi İdarenin Teşkilatlanması:

Merkezi idarenin; Başbakanlık, Bakanlıklar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar biçiminde teşkilatlanması, Devlet Bakanı sayısının sekiz ile sınırlandırılması, Başbakan yardımcıları ile Devlet Bakanlarının danışma ve büro hizmetlerini yürütecek personele ait kadroların Başbakanlık kadro cetvelinde gösterilmesi öngörülmüştür.

İlke olarak müsteşar yardımcılığı, genel müdür yardımcılığı ve başkan yardımcılığı uygulamasına son verilmiş, ancak birim ve personel sayısı dikkate alınarak bakanlıklardan sadece merkez teşkilatı bulunanlar ile müsteşarlık şeklinde kurulan bağlı kuruluşlarda en çok üç, diğer bakanlıklarda en çok beş müsteşar yardımcılığı; başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı kuruluşlarda en çok üç başkan yardımcılığı ve genel müdür yardımcılığı kadrosunun ihdas edilebileceği öngörülmüştür.

Bakanlık merkez teşkilatının; ana hizmet birimleri, danışma birimleri ve yardımcı hizmet birimleri olarak oluşturulması öngörülmüştür. Danışma birimleri olarak; Strateji Geliştirme Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği, Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği, Yardımcı hizmet birimleri olarak; Özel Kalem Müdürlüğü, İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı, Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı sayılmıştır. Ayrıca her Bakanlıkta Strateji Geliştirme Kurulunun oluşturulması da öngörülmüştür.

İlke olarak denetim birimlerine teşkilat yapılanması içinde yer verilmediği görülmektedir. Ancak, İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıklarının ana hizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimi oluşturabilecekleri öngörülmüş, Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu ile ilgili hükümler saklı tutulmuştur.

Bakanlık merkez teşkilatının; Müsteşarlık, Genel Müdürlük (Başkanlık, Daire Başkanlığı), Müdürlük şeklinde, Müsteşarlık şeklindeki bağlı kuruluşların; Müsteşarlık, Genel Müdürlük (Daire Başkanlığı), Müdürlük şeklinde, Başkanlık şeklindeki bağlı kuruluşların; Başkanlık, Daire Başkanlığı, Müdürlük şeklinde, Genel Müdürlük şeklindeki bağlı kuruluşların; Genel Müdürlük, Daire Başkanlığı, Müdürlük şeklinde, Bakanlık taşra teşkilatındaki il kuruluşlarının; Vali, İl Müdürlüğü, Şube Müdürlüğü şeklinde, taşra teşkilatı ilçe kuruluşlarının; Kaymakam, İlçe Müdürlüğü, İhtiyaç duyulan ilçelerde şube müdürlüğü şeklinde hiyerarşik kademeye tabi olması öngörülmüştür. Dışişleri Bakanlığı, MGK Genel Sekreterliği, MİT Müsteşarlığı ile ilişkili kuruluşlar (Üst Kurullar) burada öngörülen hiyerarşik kademe ve unvanlara ilişkin hükümlerden istisna tutulmuştur.

Tasarıya Göre Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Denetimi:

Kamu kurum ve kuruluşlarında iç ve dış denetim yapılması öngörülmüş, iç denetimin; hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla, dış denetimin ise; kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesi amacıyla yapılması öngörülmüştür.

İç denetimin kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği elemanlar tarafından yapılması, dış denetimin de Sayıştay tarafından yapılması veya belirlenecek usullere göre yaptırılması öngörülmüştür.

Tasarıda denetimle ilgili olarak yeni açılımlar yapıldığını da görmek mümkündür. Vatandaşın bilgi edinme hakkıyla ilgili düzenleme ve mahalli idareler halk denetçisi seçimine ilişkin getirilen düzenlemeler bu kapsamda değerlendirilebilecek yeniliklerdir.

Tasarıya Göre İnsan Kaynakları (Personel Düzenlemeleri):

Kamu hizmetlerinin; memurlar, tam zamanlı veya kısmi zamanlı çalışan diğer kamu görevlileri ve işçiler eliyle yürütülmesi, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin işe alınmaları ve görevde yükselmelerinin ehliyete dayalı seçme sınavı ve liyakat esasına göre yapılması, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin performans ölçülerine göre değerlendirilmesi ve ödüllendirilmesi öngörülmektedir.

Hükümetin görevi sona erdiğinde, müsteşarlar ile başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda kendi genel kurullarının seçimiyle gelenler dışındaki başkan veya genel müdürlerin görevlerinin kendiliğinden sona ermesine ilişkin düzenleme de yapılmıştır.

Bakanlıklarda bakanın, il özel idarelerinde valinin, belediyelerde belediye başkanının talebi, ilgilinin ve kurumunun uygun görüşü alınmak kaydıyla merkezi idare personelinden memur statüsünde olanların mahalli idarelerin yönetici kadrolarında veya bakanlıklarda geçici olarak görevlendirilebilecekleri, bu personelin kendi kurumundan izinli sayılacağı ve asıl kadrosuyla ilgisinin devam edeceği de yapılan düzenlemeler arasında yer almaktadır.

Tasarıya Göre Mahalli İdarelere Devredilecek Görev ve Yetkiler:

Kanunun yürürlüğe girdiğinde, Bakanlar Kurulunca belirlenecek usul ve esaslara göre; Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın taşra teşkilatının görev ve yetkileri ile taşradaki taşınır ve taşınmaz mallarının, alacak ve borçlarının, bütçe ödeneklerinin, kadro ve personelinin il özel idarelerine, belediyelere ve kısmen de üniversitelere devredilmesi öngörülmektedir.

Milli Eğitim Bakanlığı dışındaki diğer bakanlık ve kamu kurum ve kuruluşlarının elinde bulunan meslek okullarının 2003/2004 eğitim öğretim yılı sonuna kadar Milli Eğitim Bakanlığına devredilmesi, Milli Eğitim ve Sağlık Bakanlıklarını ilgilendirenler dışındaki devir işlemlerinin en geç bir yıl içerisinde gerçekleştirilmesi, Milli Eğitim ve Sağlık Bakanlıklarının kadrolar dışındaki unsurlarının da en geç bir yıl içinde devredilmesi, kadroların ve bunlara ilişkin görev ve yetkilerin ise beş yıl içinde kademeli olarak devredilmesi öngörülmüştür.

Ayrıca Yüksek Denetleme Kurulu da personeli, araç, gereç, taşınır ve taşınmaz malları ve bütçesiyle birlikte Sayıştay’a devredilmektedir.

Tasarıdaki Diğer Hususlar:

Milli Savunma Bakanlığı, Kanunun Merkezi idarenin teşkilatlanması ile ilgili hükümleri ve insan kaynaklarının yönetimi ile ilgili maddeden istisna tutulmuştur. Bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarından hangilerinin hangi ülkelerde yurtdışı hizmeti sunacağının Bakanlar Kurulunca üç ay içinde belirlenmesi, bu kanun kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş ve görevlerin ilişkin kanun, kanun hükmünde kararname ve diğer mevzuatlarında bu kanunda belirtilen ilkeler doğrultusunda gerekli değişikliklerin bir yıl içinde yapılması öngörülmüştür.

B. KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU (KYTK) TASARISI

VE MEVCUT DURUMUN KIYASLANMASI:

Kamu Yönetimi Temel Kanunu (KYTK) Tasarısının içeriğine yukarıdaki bölümde kısaca değinilmiştir. Bu tasarının getirdiği düzenlemelerin ne derece reform olduğunun anlaşılması için halen geçerli olan sistemle mukayese edilmesi ve bu şekilde belli sonuçlara ulaşılması mümkündür. Bu bölümde KYTK Tasarısının getirdiği dikkate değer yeniliklere maddeler halinde yer verilecek ve gereken yerlerde de mevcut yapıya değinilecektir.

1. KYTK Tasarısında; kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel ilkeleri belirlenmiş, bu ilkeler içerisinde özellikle; çağdaş yönetim anlayışı, şeffaflık, katılımcılık, insan hak ve özgürlükleri, sivil toplum örgütleriyle işbirliği, halkın bilgi edinme hakkını kullanması, bilgi teknolojilerinden yararlanma gibi hususlar üzerinde durulmuştur. Bu ilkelerden bazıları Anayasamızda ve çeşitli hukuki metinlerde de yer almaktadır. Ancak kamu yönetimine ilişkin çerçeve Kanun Tasarısında topluca ve bir arada ifade edilmesinin önemli olduğu değerlendirilmektedir.

2. KYTK Tasarısında; merkezi idarenin genel yetkileri ile yürüteceği görev ve hizmetler ayrı ayrı sayılmıştır. Merkezi idarenin yürüteceği görev ve hizmetlerin sınırlarının belirlenmiş olmasının önemli bir yenilik olduğu değerlendirilmektedir. Bu sayılanlar dışındaki görev ve hizmetler de mahalli idarelere bırakılmıştır. Dolayısıyla mahalli idarelerin yürüteceği hizmetler için sınırlandırıcı bir belirleme yapılmasından kaçınılmış, görev ve yetki alanı olabildiğince geniş tutulmuştur.

3. KYTK Tasarısındaki en geniş kapsamlı düzenlemeler merkezi idarenin teşkilatlanmasına ayrılmıştır. Bu kısımda; Bakanlar Kurulu, Başbakan, Başbakan Yardımcıları ve Devlet Bakanları, Müsteşarlar, bakanlık merkez teşkilatının yapısı ve görevleri, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların tanım ve kapsamları, teşkilatlanmadaki hiyerarşik kademeler ve unvanlar ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.

Bilindiği gibi, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları ile bunlara bağlı ve ilgili kuruluşların teşkilat yapıları 3046 Sayılı “Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun” ile düzenlenmiştir.

3046 Sayılı Kanunda, Devlet Bakanlarının sayısı ile ilgili olarak yirmi üst sınırı getirilmişken, KYTK Tasarısında üst sınır sekiz olarak belirlenmiştir. 3046 Sayılı Kanunda Bakanlık merkez teşkilatları; ana hizmet birimleri, danışma ve denetim birimleri, yardımcı hizmet birimleri olarak tasnife tabi tutulmuşken, KYTK Tasarısında “danışma ve denetim birimleri” ifadesindeki “denetim” kelimesi çıkarılmış ve sadece “danışma” olarak tanımlanmış, denetim birimleri teşkilat yapıları içinde sayılmamıştır. 3046 Sayılı Kanunda tanımlanan; Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu’nun adı Strateji Geliştirme Başkanlığı olarak isimlendirilmiş, Personel Genel Müdürlüğü veya Başkanlığı ile Eğitim Daire Başkanlıkları birleştirilerek İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı olarak isimlendirilmiş, İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı da Sivil Savunmayı da kapsayacak şekilde Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı olarak isimlendirilmiştir.

3046 Sayılı Kanunda Bakanlık Merkez teşkilatında yer alan “Şube Müdürlüğü”, KYTK Tasarısında “Müdürlük” olarak, isimlendirilmiş, “Şeflik” unvanına ise yer verilmemiştir. 3046 Sayılı Kanunda bağlı ve ilgili kuruluşların Genel Müdürlük olarak yapılandırılması esası benimsenmiş, KYTK Tasarısında ise, bağlı kuruluşların Müsteşarlık, Başkanlık ve Genel Müdürlük olarak üç şekilde de teşkilatlanabileceğine ilişkin düzenleme yapılmıştır. Aslında fiili durum da bu yeni düzenlemeye uygundur.

3046 Sayılı Kanunda; Bakanlık Müşavirlerinin sayısı otuz ile sınırlandırılmışken, KYTK Tasarısında bu sayı yirmi ile sınırlandırılmıştır. 3046 Sayılı Kanunda Döner Sermaye İşletmeleriyle ilgili genel düzenleme yer almasına rağmen, yeni düzenlemede bu konuda hüküm yer almamaktadır.

3046 Sayılı Kanunda yurtdışı teşkilatına ilişkin işlemlerin “Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Yurt Dışı Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” hükümlerine göre yürütüleceği düzenlenmişken, KYTK Tasarısında; Dışişleri Bakanlığı ve Türk İşbirliği Kalkınma Ajansı Başkanlığı (TİKA) dışındaki bakanlık ve kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışı teşkilatı kuramayacakları, yurt dışı teşkilatı kuramayan bu bakanlık ve kamu kurum ve kuruluşlarının hangi ülkelerde yurtdışı hizmeti sunacağının Bakanlar Kurulu tarafından belirleneceği, bu hizmetlerin ilgili kurum ve kuruluşların personelinin Dışişleri Bakanlığı kadrolarında belirli süreli olarak görevlendirilmesi suretiyle yürütüleceği, bu kadrolara Dışişleri Bakanlığı elemanlarının atanamayacağı şeklinde düzenleme yapılmıştır.

Son yıllarda sayıları artan, idari ve mali özerkliğe sahip üst kurullarla ilgili olarak 3046 Sayılı Kanunda herhangi bir düzenleme yer almazken, KYTK Tasarısında “İlişkili Kuruluşlar” başlığı altında düzenleme yapılmış, bu kuruluşların ilişkili olacağı bakanlığın kendi kuruluş kanunlarında gösterileceği belirlenmiştir.

4. KYTK Tasarısı ile getirilen en önemli yeniliklerden bir tanesi de kamu yönetiminin denetimi konusundadır. Yeni sisteme göre bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının ve mahalli idarelerin dış denetimleri tamamen Sayıştay’a, iç denetimler ise kurum ve kuruluşların üst amirlerinin insiyatifine bırakılmıştır. Ayrıca belirlenecek usul ve esaslara göre özel denetim için de açık kapı bırakılmıştır. Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarında halen mevcut olan Teftiş Kurulları, Kontrolörler Kurulları ve buralarda görev yapan müfettiş ve kontrolörlerle ilgili herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Ancak, KYTK Tasarısının teşkilatlanmayla ilgili bölümünde bazı bakanlıkların ve bağlı kuruluşların ana hizmet birimi kapsamında “rehberlik ve denetim” birimi kurabilmelerine imkan tanınmıştır.

KYTK Tasarısında denetimle ilgili kısımda, bilgi edinme hakkı ve saydamlık sağlanmasına ilişkin düzenlemelere yer verildiği görülmektedir. Konuyla ilgili olarak Adalet Bakanlığı tarafından hazırlanan “Bilgi Edinme Hakkı Kanunu” 24.10.2003 gün ve 25269 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanmış ve yayım tarihinden itibaren altı ayın sonunda yürürlüğe girmesi hükmü getirilmiştir.

KYTK Tasarısında denetim kısmında Türk Kamu Yönetimi Sistemine getirilen en önemli yeniliklerden bir tanesinin de “Ombudsmanlık” olarak tanımlanabilecek “Mahalli İdareler Halk Denetçisi” seçiminin yapılmasına ilişkin düzenlemedir.

5. 3046 Sayılı Kanunda yöneticilerin sorumluluğu tanımlanırken, ilgililerin “bir üst kademeye” karşı sorumlu olacakları belirlenmişken, KYTK Tasarısında “üst kademelere” karşı sorumluluk esası getirilmiştir.

3046 Sayılı Kanunda “Yetki Devri” düzenlenirken;”…Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz.” Hükmü getirilmişken, KYTK Tasarısında “Yetki Devri” başlığı altında bu ifadeye yer verilmediği anlaşılmaktadır.

6. KYTK Tasarısında; kamu hizmetlerinin; memurlar, tam zamanlı veya kısmi zamanlı çalışan diğer kamu görevlileri ve işçiler eliyle yürütülebileceği belirtilmiştir. Buradaki “diğer kamu görevlileri” tanımlanırken kullanılan “tam zamanlı veya kısmi zamanlı” ifadesi ilk defa bu tasarıda kullanılan tanımlamalardır.

Bilindiği gibi Anayasamızın 128. maddesinde;”…kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülür.” Denilmektedir. Bu çerçevede 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununun 4. maddesinde; “Kamu hizmetleri memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülür.” Denilmiş, 5. maddesinde de; “Bu Kanuna tabi kurumlar 4. maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar.” Düzenlemesi yer almaktadır.

7. 3046 Sayılı Kanun kamu kurum ve kuruluşlarındaki personelin bakanlıklarda görevlendirilmesi başlığı altında, bakanlıkların kendisine bağlı ve ilgili kuruluşlarda çalışan personelinin uzmanlık gerektiren belli konularda geçici olarak süre ve çalışma konusu belirtilmek şartıyla ve Bakanın onayı ile bakanlık merkez teşkilatında altı ayı geçmemek üzere görevlendirmesine ilişkin düzenleme yer almaktadır.

KYTK Tasarısında ise konu daha geniş bir çerçevede ele alınmış, Bakanlıklarda bakanın, il özel idarelerinde valinin, belediyelerde belediye başkanının talebi, ilgilinin ve kurumunun uygun görmesi halinde merkezi idare personelinden memur statüsünde olanların bakanlıklarda ve mahalli idarelerde yönetici kadrolarında geçici olarak görevlendirilmesine imkan sağlanmaktadır.

8. KYTK Tasarısının getirdiği en önemli yenilik ve düzenleme kuşkusuz ki bazı bakanlıkların ve genel müdürlüklerin taşra teşkilatının görev ve yetkileri ile, arsa, arazi, bina, araç, gereç, personel, bütçe ödenekleri, borç ve alacaklarının mahalli idarelere, üniversitelere ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına devredilmesidir. Bu düzenlemeyle toplam (15) adet olan icracı bakanlıkların (10) tanesinin taşra teşkilatı kuramayacakları sonucu ortaya çıkmaktadır.

C. KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI (KYTK)

İLE İLGİLİ ELEŞTİRİ VE ÖNERİLER:

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı kuşkusuz ki iyi niyetlerle ve mevcut problemlerin çözümünü sağlamaya yönelik olarak hazırlanmış, bu hazırlığı yapanlar mümkün olduğunca kusursuz olması için büyük çaba harcamışlardır. Ancak reform niteliğindeki bu tür düzenlemelerin, konuyu değerlendiren kişilerin bakış açılarına göre eleştirilecek yönleri mutlaka olacaktır.

Yapılan ve yapılacak olan eleştirilerin bu tasarıyı toptan reddetmeye yönelik genel değerlendirmeler çerçevesinde olmaması gerektiği muhakkaktır. Eleştiri yapmaktan amaç, böylesine önemli bir yasal düzenlemenin yeterince tartışılması suretiyle genel bir konsensüsle çıkmasını sağlamak, çıktıktan sonra da uygulamada sıkça sorun oluşturması muhtemel hükümler nedeniyle kısa sürede değişiklik yapılması riskini ortadan kaldırmaktır.

Aşağıda KYTK Tasarısına yönelik tespit edilen eksiklikler ve eleştiriler ile çözüm önerileri madde sırasına göre yapılacaktır.

1. Taslağın 3. maddesindeki “Tanımlar” başlığı altında (b) fıkrasında mahalli idareler sayılırken; il özel idaresi, belediye ve köyün sayıldığı, ancak “mahalli idare birliklerine” yer verilmediği görülmektedir.

Anayasamızın 127. maddesinin son fıkrasında mahalli idarelerin kendi aralarında birlik oluşturmalarına ilişkin esaslar düzenlenmiş ve “Bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” Denilmek suretiyle, birlikler de bir tür “idare” olarak tanımlanmıştır.

İl Özel İdaresi, Belediye ve Köylerin kendi aralarında veya birbirleri ile ortaklaşa olarak kurdukları, Anayasal ve yasal dayanakları bulunan binlerce mahalli idare birliği vardır. Bu birliklerin birçoğunun kullandığı mali kaynak küçümsenmeyecek miktarlardadır. Ayrıca mahalli idareler reformu kapsamında yapılan çalışmalarda da köyler arasında kurulan birlikler için güçlendirici yeni düzenlemeler yapılması öngörülmektedir. Bu birlikleri mahalli idareler oluşturduğu için İl Özel İdaresi, belediye ve köyler dışında ayrı bir mahalli idare birimi olarak değerlendirmek gerekmektedir. Çünkü birliklerin başkanı, meclisi, encümeni, teşkilatı, personeli, bütçesi, denetimi kendisini oluşturan mahalli idarelerden ayrıdır ve ayrı bir tüzel kişilik söz konusudur.

2. Taslağın 7. maddesinin (k) fıkrasında; “Kanunlarla münhasıran merkezi idare tarafından yerine getirilmesi öngörülen ulusal nitelikli veya birden çok ili kapsayan diğer görev ve hizmetler” merkezi idare tarafından yürütülecek görev ve hizmetler arasında sayılmıştır.

Bu kapsamda genel nitelikli ve yoruma açık bir düzenlemenin merkezi idarenin yürüteceği görev ve hizmetler arasında sayılmasının, ciddi bir reform niteliğindeki Kanun Tasarısının ana esprisine uymadığı, bu Tasarının hazırlanmasının en önemli amacının günümüzde mahalli nitelikli pek çok kamu hizmetinin kanuni düzenlemelerle merkezi idarenin kontrolüne alınmış olması sorununun çözümünü sağlamaya yönelik olduğu, merkezi idare ve mahalli idarelerin görev yetki ve sorumluluklarının yeterince ayrıntılı ve anlaşılabilir şekilde düzenlenemediği şüphesi doğuracak olan bu muğlak fıkranın taslaktan çıkarılmasının yararlı olacağı değerlendirilmektedir.

Bununla birlikte; Taslağın 47. maddesinde; Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarının kuruluş ve görevlerine ilişkin mevzuatlarındaki hükümlerin hazırlanan bu taslağa aykırı kısımlarının uygulanamayacağı da düzenlenmiş ve bu suretle taslaktaki hükümler uygulama açısından öncelikli hale getirilmeye çalışılmıştır.

Bu nedenlerle 7. maddenin (k) fıkrasının Taslaktan çıkarılması veya “Bu Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra kamu hizmeti anlayışında meydana gelebilecek değişiklikler ve gelişmeler sonucu ortaya çıkan ve merkezi idare ve mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmamış olan ulusal ve bölgesel nitelikli görev ve hizmetler.” Şeklinde değiştirilmesi önerilmektedir.

3. Mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin genel esasların belirlendiği 8. maddenin son fıkrasında; “Mahalli idarelerin kanunlarla verilen temel görev ve hizmetlerden herhangi birini ciddi şekilde aksatması ve bu durumun halkın hayatını önemli bir ölçüde olumsuz etkilemesi durumunda, merkezi idare bu aksaklıkların giderilmesi için makul bir süre verir. Aksaklıkların bu süre içinde de giderilmemesi halinde merkezi idare durumun gerektirdiği tedbirleri alabilir.” Denilmektedir.

Bu maddede yer alan; “ciddi şekilde aksatma”, “halkın hayatını önemli ölçüde etkileme”, “merkezi idare”, “makul bir süre”, “durumun gerektirdiği tedbirler” gibi yeterince açık olmayan, muğlak ve yoruma açık ifadeler kullanıldığı anlaşılmaktadır. Tasarının bu şekilde yasalaşması halinde, ileriki dönemde siyasi nedenlerle bazı mahalli idarelerin görev ve yetkilerinin geri alınması gibi durumlarla karşılaşılması ihtimali doğacaktır.

Bilindiği gibi idarelerin her türlü eylem ve işlemleri yargı denetimine tabidir. Ayrıca mahalli idarelerin genel karar ve yürütme organları da yöre halkının hür seçimleri ile oluşturulmaktadır. Halkın kendi seçtiği insanların sunduğu hizmetlerden memnun olmaması durumunda tekrar seçmeme gibi bir hakkı kuşkusuz ki vardır. Ayrıca kamu görevini ihmal veya suistimal eden kişi ve organlar hakkında da gerek üst makamlar, gerekse yargı organları hukuk çerçevesinde gereğini yapma hakkına zaten sahiptir.

Ciddi ve önemli reformlar yapılması iddiasıyla çıkarılan yasal düzenlemelerin içeriğinde bulunan istisna ve muafiyet hükümleri nedeniyle beklenen faydayı sağlamadığı gerçeğinden hareketle yukarıdaki düzenlemenin tasarı metninden çıkarılmasının yararlı olacağı değerlendirilmektedir.

4. Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkileri düzenleyen 9. maddenin beşinci bendinde; “Mahalli idareler, yatırımlarını, yetkili organlarının kararıyla ve bedeli mukabilinde başka mahalli idarelere veya merkezi idare kuruluşlarına yaptırabilir. Mahalli idareler, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği içinde ortak yatırım yapabilir.” Denilmiştir.

Tasarının kamu hizmetlerinin gördürülmesi başlıklı 11. maddesinde de; merkezi idare ve mahalli idarelerin bazı kamu hizmetlerini üniversitelere, noterlere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve alanında uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerine gördürebileceğine ilişkin düzenleme yer almaktadır.

Bilindiği gibi kamu kurum ve kuruluşlarının kamu harcaması yapılmasına yönelik ihale iş ve işlemlerinin disiplin altına alınması, yolsuzluk ve haksızlıkların önlenmesi için 2002 yılı içinde Kamu İhale Kanunu çıkarılmış ve Kamu İhale Üst Kurulu oluşturulmuştur. Getirilen yeni ihale sistemi incelendiğinde, gerekçelerine bakıldığında kamu harcamalarının rekabete açık bir şekilde yapılmasının amaçlandığı, kamu kurum ve kuruluşlarının kendilerine ait işletme ve şirketlere ihaleli veya ihalesiz olarak iş vermelerinin önüne geçmeyi amaçlayan düzenlemelerin getirildiği bilinmektedir.

Bu açıklamalar çerçevesinde 9. maddedeki fıkranın ve 11. maddedeki düzenlemenin tekrar gözden geçirilmesi ve ihale mevzuatının bu durumlarda nasıl uygulanacağının belirlenmesinin yararlı olacağı değerlendirilmektedir.

5. Taslağın “Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Başbakan Yardımcıları” başlığı altındaki 13. maddesinde Devlet Bakanları ile ilgili olarak; “…Başbakan tarafından verilecek görevleri yerine getirmek amacıyla sayıları sekizi geçmemek üzere Devlet Bakanı atanabilir…” denilmiştir. Ayrıca Devlet Bakanlıkları ile ilgili olarak; “Başbakan Yardımcıları ve Devlet Bakanlarının danışma ve büro hizmetlerini yürütecek personele ait kadrolar Başbakanlık kadro cetvelinde gösterilir.” Denilmiş olup bu hüküm halen geçirli olan 3046 Sayılı Kanunun 4. maddesinde de zaten vardır. Bu ifadeler dışında Devlet Bakanları ile ilgili herhangi bir düzenleme tasarıda yer almamaktadır. Tasarıdaki Bakanlıklarla ilgili diğer düzenlemeler tamamen teşkilatı bulunan icracı Bakanlıklara yöneliktir.

Uygulamada, aslen Başbakana bağlı bulunan kamu kurum ve kuruluşları Devlet Bakanlarına bağlı olarak hizmet vermektedirler. Devlet Bakanlarının teşkilatları, bu amaçla ayrılmış kadroları ve sürekli görevli personelleri, bütçeleri yoktur. Ayrıca Devlet Bakanlıklarında Bakan ve Özel Kalem Müdürü dışında imza atmaya yetkili personel bulunmadığından yazı iş ve işlemleri ile evrak takibi zor olmakta, Bakanlığa gelen ilgili ilgisiz tüm evraklar Devlet Bakanlarına takdim edilerek talimatlarının alınması gerekmektedir.

Birden çok kamu kurum ve kuruluşunun kendisine bağlı olduğu bir Devlet Bakanının bu kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyon sağlamasına yönelik bir düzenleme de bulunmamaktadır.

Devlet Bakanları, bütün ihtiyaçlarını Başbakanlıktan, kendisine bağlı kurum ve kuruluşlardan veya diğer kuruluşlardan temin etmektedirler. Devlet Bakanları çeşitli kurum ve kuruluşlardan geçici olarak getirdikleri Danışmanlar ve diğer yardımcı personel aracılığıyla iş ve işlemlerini yürütmekte, kendisine bağlı kurum ve kuruluşlarla irtibat sağlamaktadırlar.

Devlet Bakanlarının ve personelinin Başbakanlıkta; yer temini, araç-gereç temini, temsil-ağırlama giderleri, yolluk ve harcırah gibi hususlar sık sık sorun oluşturmakta, işlemlerin çözümü Devlet Bakanlarının geçici personeli ile Başbakanlık merkez teşkilatındaki bürokrat ve diğer görevlilerin kişisel ilişkilerinin derecesine bağlı olarak kolaylaşmakta veya zorlaşmaktadır. Devlet Bakanlarının geçici olarak getirdiği personel mesai kavramı olmaksızın Bakana bağlı olarak çalışmakta, ancak Başbakanlığın kendi teşkilatında çalışan personelin yararlandığı özlük haklarından yararlanamamakta, geçici olarak görevlendirilmeleri karşılığında ilave bir ödenti alamamaktadırlar.

Devlet Bakanlarının kendisine bağlı kurum ve kuruluşların mevcut imkanlarından hizmet gereği olarak yararlanması her zaman mümkün olmadığı gibi hukuken de sakıncalar doğurmaktadır. Geçmiş dönemlerde bu konuda medyaya intikal etmiş pek çok olay yaşandığı da bir vakıadır.

Uygulamadaki aksaklıklar ve Başbakanlığın usulüne uygun olarak temsil edilmesi zarureti dikkate alınarak Devlet Bakanları için bu Tasarıda iş ve işlemleri yürütecek kapasitede bir teşkilat yapısı oluşturulması, Bakanlık faaliyetlerini yürütecek miktarda bütçe verilmesi veya Başbakanlık Bütçesinden belli bir miktar ödenek ayrılması ve bu ödeneğin kullanımının ilgili Devlet Bakanı kontrolünde olmasına yönelik düzenleme yapılması, hizmetlerin etkin, verimli ve tutumlu olarak yürütülmesi açısından yararlı olacaktır.

6. Bakanların görev, yetki ve sorumluluğunu düzenleyen 14. maddede; Bakanların Bakanlıkları, bağlı ve ilgili kuruluşları üzerindeki görev ve yetkileri belirlenmiştir. Ancak ilişkili kuruluşlarla ilgili herhangi bir görev, yetki ve sorumluluğa değinilmediği anlaşılmaktadır. Tasarının 26. maddesinde tanımlanan ilişkili kuruluşlara ilişkin düzenlemede; “Bu kuruluşların ilişkili olduğu bakanlık kuruluş kanununda gösterilir.” Denilmiştir. Eğer bakanların kendileri ile ilişkili olan kuruluşlar üzerinde herhangi bir görev ve yetkileri yoksa neden ilişkilendirildikleri sorusunun, eğer bakanların ilişkili kuruluşlar üzerinde belli görev ve yetkileri varsa da bunun neden 14. maddede tanımlanmadığı sorusunun cevabının bulunması gerektiği değerlendirilmektedir.

7. Tasarının 16. maddesinde; “Bakanlıklar merkez ve taşra teşkilatından oluşur. Ancak ekli (I) sayılı cetvelde sayılan bakanlıklardan ekli (II) sayılı cetvelde gösterilenler taşra teşkilatı kuramaz.” Denilmiş ve devamı maddelerde bakanlıkların teşkilatlarına ilişkin ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir. Başbakanlığın bu tasarıda belirlenmiş teşkilatlanma düzenlemelerine tabi olup olmadığı anlaşılamamaktadır.

Bilindiği gibi Başbakanlık teşkilat ve görevlerine ilişkin düzenlemeler 3056 Sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanunla yapılmıştır. Bakanlıklar ise 3046 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanuna tabidir. Yani mevcut yapıda da Başbakanlık ile Bakanlıklar ayrı Kanunlarla düzenlenmiştir.

Tasarının Kapsam başlıklı 2. maddesinde “merkezi idare” kapsamda sayılmış, 3. maddesinde merkezi idare tanımlanırken de “Başbakanlık” merkezi idare içinde sayılmıştır. Bu düzenlemelerden çıkan sonuç Başbakanlığın da KYTK Tasarısında getirilen düzenlemelere tabi olduğudur. Ancak Tasarının içeriğinde özellikle teşkilatlanmaya ilişkin maddelerde sürekli “Bakanlık” ibaresinin kullanıldığı görülmektedir. Ayrıca Bakanlıklar için sayısı yirmiyi geçmeyecek şekilde müşavir kadrosu verilebileceği hükmü yer almaktadır. Bu tanımlamanın Başbakanlığı da kapsayacak şekilde yapıldığı dikkate alınırsa bu sayının yeterli olmayacağı muhakkaktır.

Bu tereddütleri giderici düzenlemelerin tasarıda yer almasının yararlı olacağı değerlendirilmektedir.

8. Taslağın 22. maddesinin ( c ) fıkrasında; “Kamu hizmetlerinin zorunlu kıldığı hallerde, birden çok ili kapsayan alanlarda, sürekli ve geçici nitelikte olmak üzere, kanunla bölge teşkilatı kurulabilir. Ancak, bölge düzeyinde teşkilatlanan bakanlıklar illerde, illerde teşkilatlanan bakanlıklar ise bölge düzeyinde teşkilatlanamaz.” düzenlemesi yer almaktadır.

Bu düzenlemenin 22. maddenin ilk bendindeki; “Taşra teşkilatı olan bakanlıklar, illerde ve hizmetin niteliği ve ihtiyaçlar dikkate alınarak ilçelerde teşkilatlanır. Bu teşkilatlar vali ve kaymakama bağlı olarak çalışırlar.” Şeklindeki genel kurala ve Taslağın 9. maddesindeki; “Merkezi idare tarafından yürütülmesi öngörülen hizmetlerden illerde yapılması gerekenlerin, kanunlarda belirtilen istisnalar dışında, valilik ve kaymakamlıklar tarafından gerçekleştirilmesi esastır…” hükmüne aykırılık teşkil ettiği değerlendirilmektedir.

Kurulması öngörülen bölge teşkilatlarının bulundukları ilin valisine mi, yoksa doğrudan merkeze mi bağlı olacakları konusu açık değildir. Bölge teşkilatlarının bulundukları ilin valisine bağlı olarak çalışmasının öngörülmesi durumunda, teşkilat kapsamında bulunan diğer illerin valileri ile ilişkilerin nasıl sağlanacağı, eğer doğrudan merkeze bağlı olmaları öngörülmüşse de taşrada iki başlı bir yapının kamu hizmetlerinin yerine getirilmesini olumsuz yönde etkileyip etkilemeyeceği hususları ön plana çıkmaktadır.

Ayrıca geçmiş deneyimler de dikkate alındığında, bölge düzeyinde teşkilatlanmanın istenen sonucu vermediği, idarede çok başlılığa ve bürokrasinin artmasına neden olduğu, bölge merkezinin bulunduğu illerin diğer bağlı illere göre daha çok korunduğu ve hizmetlerden yararlanmasına neden olduğu bilinmektedir. Bölge düzeyinde teşkilatlanmanın yapıldığı durumlarda il düzeyinde teşkilatlanma yapılmayacak olması bu sorunları ortadan kaldırmayacağı gibi, muhtemelen de artıracaktır.

Ulaşım, haberleşme ve bilgi teknolojilerinde meydana gelen gelişmeler, günümüzde illerle merkez (Ankara) arasında bir başka kademenin bulunmasını gerektiren sebepleri ortadan kaldırmıştır. Ayrıca taşradaki mülki yapılanmaya da aykırıdır. Bu nedenle çok istisnai ve zorunlu durumlarda birkaç ili kapsayan hizmetlerin bölge teşkilatı kurulması yerine merkezden yürütülmesinin daha uygun, tasarruflu ve etkin olacağı düşünülmektedir.

Bu nedenlerle tasarıda bölge teşkilatı yapılanmasına yer verilmemesinin daha uygun olacağı önerilmektedir.

9. Tasarının 28. maddesinde; “Bakanlık merkez ve taşra teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşların hiyerarşik kademeleri ve unvanları …aşağıdaki şekilde düzenlenir.” Denilmiş ve ayrıntılı düzenlemeler yapılmış, ancak bu düzenlemelerde “ilgili kuruluşların” hiyerarşik kademeleri ve unvanlarına yer verilmemiştir.

Maddenin başlık metnindeki ifade ile, içeriğinin birbirine uygun hale getirilmesi, ileride doğabilecek sorunların çözümü açısından yararlı görülmektedir.

10. Hiyerarşik kademe ve unvanlara ilişkin düzenlemelerde arzu edilen sadeliğin ve tekdüzeliğin sağlanamadığı görülmektedir. Bu konuyla ilgili olarak aşağıdaki öneriler doğrultusunda düzenleme yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.

“Başkanlık” ve “Daire Başkanlığı” uygulamasının karışıklıklara neden olduğu dikkate alınarak, “Başkanlık” adı altındaki kademenin bakanlık merkez teşkilatlarında bulunmaması ve bu birimlerin “Genel Müdürlük” olarak yapılandırılması, “Daire Başkanlığı” kademesinin Genel Müdürlük altında ki yapısının ise devam etmesi gerekmektedir.

Başkanlık olarak teşkilatlanan ve idari ve mali özerkliğe sahip ilişkili kuruluşlar dışında kalan kamu kurum ve kuruluşlarının, yürüttükleri kamu hizmetinin boyutu dikkate alınarak “Müsteşarlık veya Genel Müdürlük” olarak yapılanmaları sağlanmalıdır. Örneğin: Diyanet İşleri Başkanlığı Müsteşarlık olarak, Özürlüler İdaresi Başkanlığı Genel Müdürlük olarak yapılandırılmalıdır. Bu şekilde Başkanlık olarak örgütlenen kamu kurum ve kuruluşlarının hangilerinin Müsteşarlık, hangilerinin Genel Müdürlük olarak yapılandırılacağına Bakanlar Kurulu karar vermelidir.

İdari ve mali özerkliğe sahip olan, kurul olarak hizmet veren ve başkanlık olarak örgütlenen ilişkili kuruluşlar “Genel Sekreterlik” olarak yapılandırılmalıdır.

11. Taslağın 33. maddesinde; “Bakanlıklarda, önem ve öncelik taşıyan konularda bakanlık makamına yardımcı olmak üzere bakanlık müşavirleri bulunabilir. Bakanlık müşavirleri bakanlık makamına bağlıdır. Bakanlık müşavirlerinin gerekli olup olmadığı ve yirmiyi geçmeyecek şekilde sayısı kuruluş kanunlarında gösterilir.” Düzenlemesi yer almaktadır.

Devlet Bakanlıklarının kuruluş kanunları olmadığına göre Bakanlık müşaviri ihtiyaçlarını nasıl giderecekleri düzenlenmemiştir. Bu düzenlemenin Başbakanlık ve Devlet Bakanlıkları boyutu dikkate alınarak yeniden yapılması önerilmektedir.

12. Tasarıda mevcut yapıya göre en önemli yenilik ve değişiklik “Denetim” konusunda kendini göstermektedir. Tasarının kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat yapılarını düzenleyen maddelerinde Teftiş Kurullarına yer verilmediği, mevcut bu yapıların yok varsayıldığı anlaşılmaktadır.

Ancak, İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıkları ile bağlı kuruluşların ana hizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimi oluşturabilecekleri öngörülmüş, Adalet Bakanlığı Teftiş Kurulu ile ilgili hükümler saklı tutulmuştur.

Denetimin; iç ve dış denetim olarak ayrıldığı, iç denetimin kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri veya ilgili kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği elemanlar tarafından, dış denetimlerinin Sayıştay tarafından yapılmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

Tasarıda denetimle ilgili maddesinin gerekçesinde aşağıdaki ifadelere yer verildiği görülmektedir.

“Kamu yönetiminin mevcut kurumsal denetim sisteminin etkili olamadığı, kamuoyuna yansıyan çok sayıdaki yolsuzluk ve usulsüzlükler nedeniyle açıkça görülmektedir. Şüphesiz bu yolsuzluk ve usulsüzlüklerin bir çok sebebi olmakla beraber bir önemli nedeni de bunu önlemekle görevli teftiş kurullarının da yeterince etkin ve tarafsız olamamasıdır. Ayrıca, teftişte kullanılan nitelikli insangücü ve diğer kaynak maliyetlerinin ortadan kaldırılması ile birlikte gelişmiş ülkelerdeki yeni anlayışların benimsenmesi de böyle bir değişim zorunluluğunu ortaya çıkarmaktadır…” “Dış denetim ise mali ve performansa yönelik olarak Sayıştay tarafından yapılacak, merkezi idare ve mahalli idarelere dönük olarak uzmanlaşma sağlanacaktır.”

Mevcut denetim sisteminin ihtiyaca cevap vermediği genel kabulü doğru olmakla birlikte, bunun çözümünün Teftiş Kurullarından vazgeçilmesi olmadığı değerlendirilmektedir. Çünkü denetim bir uzmanlık işidir ve bu konuda yetişmiş olmayı gerektirir. Konuyu sadece denetlemek olarak görmeyip, araştırmak, soruşturmak ve yargıya intikal ettirmek boyutuyla da ele almak gerekir.

Sayıştay’ın güçlendirilmesi ve görev alanının genişletilmesi kuşkusuz önemli ve gereklidir. Ancak Sayıştay TBMM adına kamu kurum ve kuruluşlarında mali denetim yapan ve yargısal niteliği olan bir organdır. Bu niteliği gereği idarenin dış denetim konusunda tüm ihtiyaçlarını giderecek bir organ olarak değerlendirilmesinin ileride sıkıntı ve sakıncalar doğurabileceği değerlendirilmektedir.

Teftiş kurullarının bile yeterince etkin ve tarafsız olamadığının gerekçe olarak gösterildiği bir konuda, iç denetimin kendi yöneticileri veya kurumun üst yöneticisinin görevlendireceği elemanlar tarafından yapılmasının etkinlik ve tarafsızlığı nasıl sağlayacağı da tartışmaya açık bir konudur.

Tasarıda “Müfettiş, Kontrolör veya Denetmen” ifadelerine özellikle yer verilmediği anlaşılmaktadır. Oysa ki Bakanlık Müfettişleri doğrudan Bakana bağlı olup onun adına, Genel Müdürlük Müfettişleri ve Kontrolörleri de yine bağlı oldukları Genel Müdür adına iş ve işlem yapmakta, raporlarını kendilerini görevlendiren bu üst makamlara sunmaktadırlar. Dolayısıyla bu kişiler de üst yöneticinin görevlendirdiği elemanlardır.

Kamu kurum ve kuruluşlarının iç denetimlerinin yapılmasına yönelik olarak adı ne olursa olsun mutlaka konunun uzmanı kişilerden oluşan ve işi denetim olan görevlilerin bulunması, bunların herhangi bir etki altında kalmadan çalışabilmelerini sağlayıcı mekanizmaların geliştirilmesi ve teşkilat yapılarında bu amaçla görevli olduklarının ifade edilmesi önerilmektedir.

KYTK Tasarısında denetimle ilgili olarak bu düzenlemeler yer alırken, konuyla ilgili olarak Maliye Bakanlığınca “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı” hazırlanmış, Bakanlar Kurulunca TBMM’ne sevk edilmiştir. Bu Tasarıda da kamu kurum ve kuruluşları ile mahalli idarelerin mali denetimine ilişkin önemli düzenlemelerin yer aldığı görülmektedir.

KYTK Tasarısında denetimle ilgili düzenlemelerin yeniden gözden geçirilmesinin yararlı olacağı değerlendirilmektedir.

13. Tasarının 42. maddesinde “MAHALLİ İDARELER HALK DENETÇİSİ” seçilmesine ilişkin düzenleme yer almaktadır. Bazı Avrupa ülkelerinde uygulanan ve Ombudsmanlık sistemi olarak adlandırılan bu sistemin getirilmesiyle, mahalli idareler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile bu idareler tarafından kurulan birlik ve işletmelerin, gerçek ve tüzel kişilerle ilgili işlem ve eylemlerinin hukuka uygunluğunu değerlendirmek, aralarındaki anlaşmazlıkların çözümüne yardımcı olmak amaçlanmıştır.

Tasarıda her ilde sadece (1) halk denetçisi seçilmesi öngörülmüştür. Ülkemizde illerin nüfus yapıları dikkate alındığında her il için bir halk denetçisi seçilmesinin amaca uygun düşmeyeceği ve problem yaratabileceği dikkate alınmalıdır. Mahalli idareler halk denetçisi olabilmek için getirilen dört yıllık yüksek okul mezunu olma şartının gerekli olduğu, ancak tahsil için hukuk, iktisat, işletme, maliye, kamu yönetimi, çalışma ekonomisi gibi sınırlama getirilmiş olmasının uygun olmadığı değerlendirilmektedir.

Ayrıca halk denetçisi uygulamasının sadece mahalli idarelere yönelik olarak (İl Özel İdaresi, Belediye ve Köyler) getirilmesi, ancak merkezi idare için böyle bir düzenlemeye gidilmemesinin de eleştiri konusu olabileceği dikkate alınmalıdır.

14. Taslaktaki çok önemli bir yenilik de belli görevde bulunanların Hükümetin görev süresiyle bağlantılı olarak görev yapmasına ilişkin düzenlemedir. Taslağın 46. maddesinde konuyla ilgili düzenleme aşağıdaki şekildedir;

“Hükümetin görevi sona erdiğinde, müsteşarlar ile başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda kendi genel kurullarının seçimiyle gelenler dışındaki başkan veya genel müdürlerin görevi kendiliğinden sona ermiş sayılır. Ancak bu görevlere yeni bir atama yada görevlendirme yapılıncaya kadar bu kişiler görevlerine devam ederler. Bu şekilde görevi sona erenlerden başka bir göreve atanmayanlar, özlük hakları saklı kalmak üzere , kadro şartı aranmaksızın bakanlık müşaviri olarak atanırlar.”

Bu düzenlemede bağlı ve ilgili kuruluşların birinci derecede amirlerinin hükümetle birlikte göreve gelip, ayrılmalarının esasları düzenlenmektedir. Ancak burada unvan bazında bir düzenlemenin esas alınmadığı, görev bazında bir düzenlemenin esas alındığı anlaşılmaktadır.

Bakanlıklarda ve Müsteşarlık şeklinde örgütlenen bağlı kuruluşlarda; sadece Müsteşarlar bu kapsamda yer alırken, Genel Müdürler ve Başkanlar bu kapsamda düşünülmemiştir. Başkanlık şeklinde örgütlenen bağlı kuruluşlarda Başkanlar, Genel Müdürlük şeklinde örgütlenen bağlı kuruluşlarda ise Genel Müdürler kapsamda yer almaktadırlar.

Ülkemizde çok partili hayata geçildiği dönemden beri, gelen hükümetlerin sınırlı sayıda istisnalar dışında il ve ilçe müdürlerini de içine alacak şekilde görevden alma ve yeni atama yapma eğiliminde oldukları ve bunu da güçleri oranında yerine getirdikleri bilinmektedir. Bu konuda mahkemelerde binlerce dosya işlem görmüş ve görmeye devam etmektedir. Dolayısıyla ülkemiz gerçeklerini gözardı ederek bu konuda çekingen davranılması ve bürokrasinin siyasallaşacağı eleştirilerini fazlaca ciddiye alarak düzenleme yapılması sorunun çözümünü kolaylaştırmayacaktır. Burada esas olan, bu görevlere atanmak için gerekli olan kriterlerin ortaya konulması ve bu konuda tavizkar davranılmamasının garanti altına alınmasıdır. Bu nedenle düzenlemenin teşkilat yapısına bakılmaksızın bakanlık ve bağlı kuruluşlarındaki Müsteşarlar, Genel Müdürler ve Başkanların (Daire Başkanları hariç) tamamı için uygulanmasının gerektiği değerlendirilmektedir.

Bu düzenlemeye Valilerin de dahil edilmesi gerekmektedir. 5442 Sayılı İl İdaresi Kanununun 9. maddesinde; Valilerin ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu belirtilmektedir. Yapılan reform çalışmalarıyla hükümetin bakanlıkları eliyle yürüttüğü pek çok hizmetin taşrada Valiler eliyle yürütülmesi planlandığına göre, bu hizmetleri koordine edecek Valilerin de hükümetle birlikte göreve gelmeleri ve ayrılmaları sağlanmalıdır.

Bu düzenlemelerde hükümet değişikliği durumunda bahsi geçen görevlilerin mutlaka değiştirileceği sonucu da ortaya çıkmamaktadır. Yeni gelen hükümetin başarılı bulduğu görevlilerle çalışmalarına devam etmesine de bir engel bulunmamaktadır. Yapılmaya çalışılan şey göreve gelen hükümete belli görevliler konusunda takdir yetkisi tanınmasından ibarettir.

15. Tasarının 46. maddesinin ikinci fıkrasında; “Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin işe alınmaları ve görevde yükselmeleri ehliyete dayalı seçme sınavı ve liyakat esasına göre yapılır.” Düzenlemesi yer almaktadır. Kamu kesiminde çalışacak olan “işçiler” için sınav ve liyakat sisteminin öngörülmediği anlaşılmaktadır.

Ancak bilindiği gibi halen geçerli olan mevcut uygulamaya göre, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilecek işçilerin sınavla alınmalarına ilişkin hukuki düzenlemeler bulunmaktadır. Bu düzenlemenin gerekçesi herkese fırsat eşitliği sağlanması, haksızlık ve kayırmacılığın önüne geçilmesidir.

İşçilerle ilgili olarak da sınav ve liyakat esasının uygulanmasına ilişkin genel kuralın tasarıda yer almasının yararlı olacağı değerlendirilmektedir.

16. Geçici Madde 1’de; Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte, Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın taşra teşkilatının görev ve yetkileri ile taşradaki taşınır ve taşınmaz mallarının, alacak ve borçlarının, bütçe ödeneklerinin, kadro ve personelinin belediyeler ve il özel idarelerine Bakanlar Kurulunca belirlenecek esaslara göre devredilmesi öngörülmektedir.

Bu maddenin (b) fıkrasında Sağlık Bakanlığının mahalli idarelere yetki devrine ilişkin düzenlemede “eğitim hastanelerinin” belediyelere ve il özel idaresine devredilmediği, (d) fıkrasında da Çevre ve Orman Bakanlığının fidanlıklar, piknik yerleri, dinlenme ve benzeri tesisleri belediyelere ve il özel idarelerine devrettiği, ancak diğer taşınır ve taşınmaz mallarını, borç ve alacaklarını, bütçe ödeneklerini, kadrolarını ve personelini devretmediği anlaşılmaktadır.

Yeni yapılanmada Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatı olmayacağına göre taşradaki eğitim hastanelerinin durumunun ne olacağı, Çevre ve Orman Bakanlığının taşra teşkilatları planlanmadığına göre halihazırda Çevre ve Orman Bakanlığının mahalli idarelere devredilmeyen taşradaki menkul ve gayrimenkul malları ile personelinin durumunun ne olacağının açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

Ayrıca Geçici 1. Maddede Milli Eğitim Bakanlığı dışındaki bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına bağlı meslek liselerinin Milli Eğitim Bakanlığına devredilmesi ve bu devir işleminin 2003-2004 öğretim yılı sonuna kadar tamamlanması, Milli Eğitim ve Sağlık Bakanlıklarını ilgilendirenler dışındaki devir işlemlerinin en geç bir yıl içerisinde gerçekleştirilmesi, Milli Eğitim ve Sağlık Bakanlıklarının kadrolar dışındaki unsurlarının da en geç bir yıl içinde devredilmesi, kadroların ve bunlara ilişkin görev ve yetkilerin ise beş yıl içinde kademeli olarak gerçekleştirilmesi öngörülmüştür.

Milli Eğitime ait okulların bir yıl içinde il özel idarelerine devredilmesi düzenlemesi ile, diğer bakanlıkların kontrolündeki meslek liselerinin bir yıl içinde Milli Eğitim Bakanlığına devredilmesi düzenlemesinin tezat teşkil ettiği değerlendirilmektedir. Ayrıca bütün okullar bir yıl içerisinde il özel idarelerine devredilirken, kadroların ve kadrolara ilişkin görev ve yetkilerin kademeli olarak beş yıl içinde devredilecek olmasının da mantığını anlamak zordur. Bu şekilde şüphe ve tereddütle arzu edilen reformu sağlama imkanı olmayacağı değerlendirilmektedir.

Bu maddedeki önemli bir husus da söz konusu Bakanlıkların sadece taşra teşkilatının görev ve yetkilerinin il özel idarelerine ve belediyelere devrediliyor olmasıdır. Bilindiği gibi mevcut durumda Bakanlıklar aslında mahallinde rahatlıkla yürütülecek pek çok hizmeti kendi tekellerinde tutmaktadırlar. Bu konuda başka bir düzenleme yapılmaması durumunda bakanlıkların taşra teşkilatının görev ve yetkilerinin mahalli idarelere devredilmesinin kamu hizmetlerinin sunumunda istenen iyileşmeyi tam olarak sağlayamayacağı değerlendirilmektedir.

Bu nedenle halen merkezi idarenin uhdesinde bulunan görev ve yetkilerden, mahallinde yürütülmesinde yarar görülenlerin tamamı mutlaka mahalli idarelere devredilmelidir.

17. Taslağın sonundaki (I) ve (II) sayılı cetvelde, Başbakanlık ve Devlet Bakanlıkları dışında teşkilatlı Bakanlık sayısının (15) olarak belirlendiği, bunlardan (10) tanesinin taşra teşkilatı olmayan bakanlıklar olarak tanımlandığı ve bu tanımlamaya göre Adalet Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının taşra teşkilatı olan bakanlıklar olduğu anlaşılmaktadır. Konuya bu çerçevede bakıldığında herhangi bir problem görülmemektedir.

Ancak yukarıda sayılan bakanlıklara bağlı olmayıp Başbakanlığa bağlı olan çok sayıda kamu kurum ve kuruluşu vardır ve bunlardan önemli bir kısmının da taşra ve bölge teşkilatları mevcuttur. Örneğin; Vakıflar Genel Müdürlüğünün taşrada Bölge Müdürlükleri, Devlet istatistik Enstitüsü Başkanlığının taşrada Bölge ve Şube Müdürlükleri, Diyanet İşleri Başkanlığının taşrada il ve ilçe müftülükleri, Kur’an Kursları, Eğitim Merkezleri, Gümrük Müsteşarlığının taşrada Gümrük Müdürlükleri bulunmaktadır.

Taşradaki bu kuruluşların iş ve işlemleri ile ilgili olarak tasarıda açık bir hükmün yer almamasının ileride sıkıntılar doğurabileceği değerlendirilmektedir.

18. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına yönelik olarak hazırlanan Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, merkezi idareyi ve mahalli idareleri yeniden yapılandırmakta, merkezi idareye bağlı olarak taşrada yürütülen çok sayıda görev ve yetkiyi mahalli idarelere devretmektedir. Mahalli idarelere devredilen görev ve yetkilerle birlikte taşrada söz konusu kamu hizmetlerine tahsis edilmiş olan kadroları ve personeli de devretmektedir.

Taşrada, gerek merkezi idarenin gerekse mahalli idarelerin iş ve işlemlerinin çağın gereklerine uygun olarak yapılamamasının en önemli nedenlerinden bir tanesi de kalifiye personel yetersizliğidir. Bakanlıklar aslında taşradan yürütülmesi daha kolay ve az masraflı olan pek çok hizmeti merkezde oluşturdukları devasa teşkilatları aracılığıyla yürütmektedirler. Eğitim düzeyi ve bilgi birikimi olan binlerce kamu görevlisi buralarda çalışmaktadır. Mahalli nitelikli görev ve hizmetlerin mahalline devredilmesiyle birlikte bakanlıklarla bağlı ve ilgili kuruluşların merkezlerinde bulunan bu kalifiye elemanların da belli bir sistem dahilinde taşraya kanalize edilmesi ihtiyacı doğacaktır.

Tasarının 47. maddesinde konuyla ilgili olarak getirilen düzenleme bu ihtiyacı karşılayacak kapsamda değildir. Dolayısıyla merkezden mahalline doğru görev ve yetkiler aktarılırken, merkezdeki aşırı yığılmanın önlenmesi ve taşraya kalifiye elemanların yönlendirilmesine yönelik teşvik edici ve/veya zorlayıcı düzenlemelerin de taslakta yer almasının yararlı olabileceği değerlendirilmektedir.

SONUÇ:

Reform niteliğindeki her yeni düzenleme kamuoyunda tartışılmaya açıktır ve lehte yada aleyhte yorumlar yapılması doğaldır. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile ilgili olarak da mevcut durumun devamından doğrudan yada dolaylı olarak memnun olanlar karşı görüş belirtmeye devam edeceklerdir. Konuya bir bütün olarak bakıldığında yapılması düşünülen düzenlemelerin Türk Kamu Yönetimi ve dolayısıyla vatandaşlarımız için gerekli olduğu, hatta gecikildiği bile söylenebilir.

Bu nedenle tasarının TBMM’de görüşülmesi aşamasında, kamuoyunun dikkate değer talep ve eleştirilerinin de dikkate alınarak gerekli düzenlemelerin yapılması ve mümkün olan en kısa sürede Kanunlaşması büyük önem taşımaktadır. Çünkü; 58. ve 59. Türkiye Cumhuriyeti Hükümetlerinin, Hükümet Programına paralel olarak hazırladığı ve kamuoyuna açıkladığı ACİL EYLEM PLANI’nda belirlenen hedeflere yönelik çalışmalar hızla devam etmektedir ve Acil Eylem Planında belirlenen hedeflerden önemli bir kısmının gerçekleştirilmesi Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile doğrudan ilişkilidir.

2004 yılının ilk çeyreğinde Mahalli İdareler Seçimleri yapılacaktır. Merkezi idare ve mahalli idarelerle ilgili olarak çıkarılacak reform niteliğindeki düzenlemelerin hayata geçirilmesi ve adaptasyon süreci kuşkusuz ki zaman alacak ve zor olacaktır. Bu nedenle 2004 yılında merkez ve taşra teşkilatlarına yönelik hızlı bir eğitim planlaması yapılmalıdır. Mahalli seçimlerin ardından bu eğitim planlamasının hayata geçirilmesi, yapılacak kanuni düzenlemelerden beklenen olumlu sonuçların daha çabuk alınmasını sağlayacaktır.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının, Türkiye Cumhuriyeti Devletinin kamu yönetimine yeni bir ivme kazandırması ve halkın problemlerinin daha kısa sürede ve az maliyetle çözümüne vesile olmasını dilemek, bu aşamada söylenecek son sözdür.

…………………………………………………………………………..